Wie zwei Billionen Euro öffentliche Beschaffung Märkte gestalten können
Öffentliche Beschaffung beeinflusst Marktentwicklungen, auch dann, wenn sie vorgibt, lediglich möglichst effizient einzukaufen. Wie wir lernen präziser zu definieren, was wirtschaftlich günstig bedeutet. Denn billig ist nicht gleich besser.
Öffentliche Beschaffung soll Kosten sparen. Deshalb werden Einkäufe gebündelt, zentralisiert und möglichst günstig vergeben. Doch was kurzfristig billiger wird, kann langfristig etwas kosten: Große Auftragsvolumina erschweren laut OECD kleineren und regionalen Unternehmen den Zugang und erhöhen den Preisdruck. Wo vor allem „je billiger, desto besser“ zählt, können regionale Wertschöpfung, Qualität und gute Arbeitsbedingungen geschwächt werden. Öffentliche Beschaffung beeinflusst damit Marktentwicklungen auch dann, wenn sie vorgibt, lediglich möglichst effizient einzukaufen. Werden wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Wert Teil der Zielsetzung, braucht es entsprechend breitere Kriterien. Bei 14 Prozent des EU-BIP ist das ein erheblicher Hebel für eine Caring Economy.
14 Prozent des Bruttoinlandsprodukts der Europäischen Union. So groß ist das Volumen der öffentlichen Beschaffung in der EU. Jedes Jahr vergeben öffentliche Stellen Aufträge im Wert von rund 2 Billionen Euro. Hinter dieser abstrakten Summe stehen sehr konkrete Entscheidungen: Wer baut eine Schule? Wer liefert das Essen für einen Kindergarten? Wer entwickelt die Software eines Ministeriums? Wer übernimmt Dienstleistungen für Gemeinden, Krankenhäuser oder öffentliche Einrichtungen? Und nach welchen Kriterien werden diese Aufträge vergeben?
14 Prozent sind Gestaltungsmacht.
Der Europäische Rechnungshof beziffert im Sonderbericht 28/2023: Öffentliches Auftragswesen in der EU das jährliche Volumen öffentlicher Beschaffung in der EU auf rund zwei Billionen Euro – etwa 14 Prozent des EU-BIP. Die Größenordnung wurde 2023 auf Basis einer Untersuchung des Vergabemarktes bis 2021 veröffentlicht. Damit ist die öffentliche Hand eine enorme wirtschaftliche Nachfragerin. Genau hier setzt die Ökonomin Mariana Mazzucato an. Gemeinsam mit Eduardo Spanó und Dan Wainwright formuliert sie 2025 in Rethinking the Economics of Public Procurement eine andere ökonomische Perspektive auf öffentliche Beschaffung: Sie sollte nicht nur danach beurteilt werden, ob der Staat effizient im Sinne von billig einkauft. Sie kann als strategisches Instrument des market shaping Märkte aktiv mitgestalten und Investitionen, Innovation und wirtschaftliches Handeln auf langfristige gesellschaftliche Ziele ausrichten. Damit erweitert sich der Blick: Neben Preis und Leistung wird relevant, welche wirtschaftlichen Strukturen durch öffentliche Nachfrage entstehen und gestärkt werden.
Vom günstigsten Preis zum öffentlichen Wert
Das ist sehr konkret. Eine Stadt kann bei einem Auftrag vor allem darauf achten, wer die geforderte Leistung am günstigsten erbringt. Sie kann ihre Kriterien jedoch breiter formulieren: Welche Anbieter schaffen gute Arbeitsbedingungen? Welche investieren langfristig in ihre Beschäftigten? Welche tragen zu gesellschaftlichen Zielen bei? Der Europäische Rechnungshof liefert dazu einen bemerkenswerten Befund: Bei öffentlichen Aufträgen gewinnen weiterhin mehrheitlich die niedrigsten Angebote; strategische Aspekte, etwa soziale, ökologische oder innovationsbezogene Kriterien, werden nur selten berücksichtigt. Bei einem Beschaffungsvolumen von zwei Billionen Euro jährlich ist das wirtschaftspolitisch relevant. Mazzucato stellt dem eine Orientierung an Public Value – öffentlichem Wert – gegenüber. In ihrem Public Value Framework zeigt sie, wie öffentliche Finanzierung systematisch auf die Schaffung gesellschaftlichen Werts ausgerichtet werden kann, anstatt öffentliche Mittel allein nach kurzfristigen Kosten- und Effizienzkriterien zu beurteilen. Was kurzfristig billig ist, kann gesellschaftlich langfristig teuer werden, wenn Folgekosten ausgeblendet werden.
Die Ökonomin Nancy Folbre zeigt für Care, warum Marktpreise gesellschaftlichen Wert nur unvollständig abbilden: Care erzeugt Nutzen, der weit über die unmittelbare Transaktion hinausgeht. Der niedrigste Marktpreis bildet diesen Wert entsprechend nicht vollständig ab.
Auch OECD und das European Institute for Gender Equality (EIGE) zeigen am Beispiel von Gleichstellung, dass öffentliche Beschaffung gezielt gesellschaftliche Ziele unterstützen kann. Gender-responsive öffentliche Beschaffung nutzt staatliche Kaufkraft, um Gleichstellung zu fördern und die Verteilung wirtschaftlicher Ressourcen zu beeinflussen.
Caring Economy: Was wirtschaftlich effizient wirklich bedeutet
Für Caring Economics reicht es nicht, Care-Arbeit als einen zusätzlichen Wirtschaftsbereich zu betrachten, der besser finanziert werden soll. Im Zentrum steht eine weitergehende Perspektive: Das Wirtschaftssystem und seine Anreizstrukturen so auszurichten, dass wirtschaftliches Handeln die Voraussetzungen für robuste, gesellschaftliche Entwicklungen stärkt, statt sie zu verbrauchen.
Carezentrierte-Bereiche machen diese Zusammenhänge besonders sichtbar. Kinderbetreuung schafft Bildung und gesellschaftliche Teilhabe und beeinflusst die Erwerbsmöglichkeiten von Eltern. Pflege ist selbst wertschöpfungsrelevant und ermöglicht zugleich anderen Menschen gesellschaftliche und wirtschaftliche Teilhabe. Gute Arbeitsbedingungen in Care-Berufen bestimmen die Qualität sozialer Infrastruktur. Die Verteilung unbezahlter Sorgearbeit beeinflusst Einkommen, Erwerbsbiografien und wirtschaftliche Möglichkeiten von Frauen und Männern. Die Perspektive einer Caring Economy reicht zugleich darüber hinaus. Regionale Wertschöpfung, existenzsichernde Arbeit, Gleichstellung, soziale und ökologische Infrastruktur und die langfristige Versorgung einer Gesellschaft sind keine Größen außerhalb der Wirtschaft. Sie sind Teil ihrer Funktionsfähigkeit.
Öffentliche Beschaffung kann diese Zusammenhänge in wirtschaftliche Entscheidungen übersetzen. Auftraggeber können im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten soziale und qualitative Kriterien berücksichtigen: gute Arbeitsbedingungen und faire Entlohnung, Gleichstellung und Vereinbarkeit, Arbeitszeitmodelle für Menschen mit Sorgeverantwortung sowie Qualität und Kontinuität in Betreuung und Pflege. Das ist mehr als Sozialpolitik. Es ist fürsorgende Wirtschaftspolitik. Das bedeutet nicht, Effizienz aufzugeben, sondern genauer zu bestimmen, was wir als wirtschaftlichen Wert erfassen.
Zwei Gedanken zum Weiterdenken
Care als ein Kernkriterium guter Wirtschaftspolitik
Öffentliche Beschaffung wird an Preis, Qualität und Wettbewerb gemessen. Ergänzt um die Caring-Economy-Perspektive kommt hinzu, ob öffentliche Aufträge wirtschaftliche Strukturen stärken, die soziale Infrastruktur, Sorgeverantwortung, gute Arbeit und gesellschaftliche Versorgung ermöglichen. Bei zwei Billionen Euro jährlicher Nachfrage setzt bereits eine teilweise Verschiebung der Kriterien erhebliche wirtschaftliche Signale.
Märkte carefreundlicher gestalten statt Care nur finanzieren. Preis und Wettbewerb werden dadurch nicht bedeutungslos. Strategische Beschaffung bringt reale Zielkonflikte mit sich: Zusätzliche Kriterien können Verfahren komplexer machen, Kosten erhöhen und kleineren Unternehmen den Zugang erschweren. Doch „billig“ ist nicht dasselbe wie „niedrigster Preis“, wenn gesellschaftliche Folgekosten einbezogen werden. Auch OECD und Weltbank arbeiten mit einem breiteren Verständnis von „Value for Money“, bei dem neben dem Preis unter anderem Qualität, Nachhaltigkeit sowie ökologische und soziale Faktoren berücksichtigt werden können.
Für Caring Economics folgt daraus eine umfassendere Perspektive: Wenn schlechte Arbeitsbedingungen, fehlende Vereinbarkeit, der Verlust regionaler Strukturen oder eine Unterversorgung mit Care gesellschaftliche Folgekosten verursachen, ist das nominell billigste Angebot nicht zwangsläufig das volkswirtschaftlich günstigste. Was sich wirtschaftlich lohnt, ist auch eine Folge der Regeln, Anreize und öffentlichen Entscheidungen, die Märkte prägen.
Mazzucatos Analyse zeigt: Der Staat beeinflusst mit seinen wirtschaftlichen Instrumenten Märkte und damit auch, welche Geschäftsmodelle und welche Formen des Wirtschaftens sich lohnen. Er ist ein Wirtschaftsplayer und hat auch die Macht auf Wirtschaftsentwicklungen einzuwirken. So oder so. 14 Prozent des EU-BIP sind deshalb nicht nur eine beeindruckende Zahl. Sie stehen für zwei Billionen Euro öffentliche Kaufkraft, mit der wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Wert mitgestaltet werden kann.
